我国《反垄断法》实施成效与完善方向
——写在《反垄断法》实施十周年之际
王先林
来源：中国工商报
今年8月1日，是我国《反垄断法》正式实施十周年的日子。根据今年3月公布的国务院机构改革方案，我国反垄断执法机构实现“三合一”。此时梳理我国《反垄断法》实施的成效和分析其未来的完善方向很有必要。
我国《反垄断法》实施方式的多元化
与其他法律一样，《反垄断法》要发挥应有的作用，既需要“书本上的法”，即《反垄断法》的制定，更需要“行动中的法”，即《反垄断法》所确立的制度规则在经济社会生活中得以实现的活动过程。
《反垄断法》实施的基本方式是多种多样的，既包括《反垄断法》的遵守(守法)，也包括《反垄断法》的执行(行政执法)和《反垄断法》的司法适用(司法)，它们在《反垄断法》的实施中各有作用和特点。相对于行政执法和司法通过国家机关的介入和强制力来实施《反垄断法》，守法则表现为行为主体自觉遵守《反垄断法》，因而是《反垄断法》实施中最符合效益的途径和最理想的实施形式。
虽然运用国家权力的行政执法和司法活动在《反垄断法》的实施中具有非常重要的地位和作用，是更容易被感知的或者说是“有形的法”的实施方式，但不能仅将《反垄断法》的实施理解为反垄断行政执法和反垄断司法，而应将经营者和其他主体自觉遵守《反垄断法》的情况纳入其中。同时，反垄断执法机构实施《反垄断法》，不仅表现在具体的行政执法上，还表现在《反垄断法》的宣传普及和竞争倡导上。《反垄断法》的宣传普及对于增强民众反垄断法律意识，培育全社会的竞争文化具有非常重要的意义。
从实施主体的性质和实施程序看，《反垄断法》的实施有两个基本的途径和机制，即《反垄断法》的公共实施和私人实施。前者是指专门的反垄断执法机构依法查处垄断行为所进行的行政执法，后者是指有关主体(经营者、消费者等)就垄断行为追究民事责任而依法向法院提起的民事诉讼。它们相互配合、相互补充，共同维护公平竞争的市场秩序，缺少其中任何一个都不利于《反垄断法》的全面有效实施。
我国《反垄断法》实施的初步成效
自我国《反垄断法》2008年8月1日实施以来，我国反垄断执法机构分别对经营者集中反垄断审查、查处价格垄断行为和非价格垄断行为进行积极的探索，取得明显的执法成效。截至2018年上半年，商务部共收到经营者集中申报案件2200多件，其中绝大部分是无条件批准，禁止2件，附条件批准36件。全国发改(物价)部门累计查处各类价格垄断案件200多件。全国工商和市场监管部门共立案查处涉嫌垄断案100件，结案55件，中止调查4件，制止滥用行政权力排除、限制竞争行为41起。其中，总局授权立案查处18件涉嫌垄断案，制止滥用行政权力排除、限制竞争行为13起。此外，各级人民法院受理的垄断纠纷案件也超过400件。
从前述《反垄断法》实施方式多元化的视角看，判断我国《反垄断法》的实施效果除了这些“有形的实施”外，还需要看那些“无形的实施”，即经营者和其他主体主动遵守的情况。在这方面虽然没有很具体的量化指标，但从一些披露出来的消息和企业合规的实践看，很多企业(包括外资企业)在《反垄断法》实施后改变了原先的合同条款和内部文件中与该法精神不符的内容，越来越多的企业将《反垄断法》作为合规审查的一个非常重要的内容。这说明，随着《反垄断法》的宣传普及和反垄断执法的有效推进，经营者的反垄断法律意识进一步增强，全社会的竞争文化有了很大提升，市场主体对《反垄断法》的主动遵守情况得到明显改善。
总体来看，我国《反垄断法》经过十年的实施，已经初步发挥其在规范市场竞争行为、维护公平竞争市场秩序方面的积极作用，促进我国的经济改革和发展。尤其是在十年来的后半段(2013年以来)，我国《反垄断法》实施的力度不断加大，查处、审理了一大批反垄断典型案件，包括深圳市中级人民法院和广东省高级人民法院对华为公司诉美国交互数字公司案作出判决，国家发改委对美国高通公司作出高达60多亿元罚款的行政处罚，原国家工商总局对利乐公司作出罚款6.77亿元的行政处罚等。此外，商务部也审查处理了马士基、地中海航运、达飞设立网络中心案等一大批有影响的经营者集中案件。我国的反垄断执法行动受到国内外的广泛关注，我国也成为世界上最重要的反垄断管辖区之一。可以说，我国《反垄断法》实施十年来，反垄断执法、司法已取得明显成效，为反垄断执法机构、司法机关进一步有效实施《反垄断法》奠定良好的基础。
我国《反垄断法》的完善方向
在我国反垄断执法、司法取得明显成效的同时，我国《反垄断法》实施十年来也出现了一些问题，主要涉及法律本身的修订完善。目前，《反垄断法》的修订工作已经列入有关立法计划的议事日程，国务院反垄断委员会开始启动《反垄断法》修订的研究工作。就宏观层面而言，笔者认为，我国《反垄断法》需要在以下三个方面予以加强。
一是加入竞争政策基础性地位和公平竞争审查的内容。近年来，竞争政策不仅受到学界的关注，也越来越受到国家的重视。2015年10月12日，《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》明确提出，逐步确立竞争政策的基础性地位。2016年6月，《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》要求，建立公平竞争审查制度，防止出台新的排除、限制竞争的政策措施，并逐步清理废除已有的妨碍公平竞争的规定和做法。这些预示着，竞争政策及作为其重要实施路径的公平竞争审查制度在我国社会主义市场经济发展中会发挥越来越重要的作用，同时这也要求将竞争政策和公平竞争审查内容上升至法律层面，成为国家的一项基本的法律制度。笔者建议，我国在修订《反垄断法》时应增加这方面的内容，建立起与此相关的若干基本制度规则，具体规则可由国务院制定相关的实施条例，在我国形成以《反垄断法》为核心的竞争政策体系。
二是推动我国建立统一权威高效的反垄断执法体制。我国《反垄断法》规定“双层次多机构”的执法体制，即国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，并规定其应履行的相应职责，同时，国务院规定的承担反垄断执法职责的机构(统称国务院反垄断执法机构)依照《反垄断法》规定，负责反垄断执法工作。国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省区市人民政府相应的机构，依照《反垄断法》规定负责有关反垄断执法工作。根据今年的《国务院机构改革方案》，国务院反垄断执法机构在新组建的国家市场监督管理总局的平台上实现统一，国务院反垄断委员会的具体工作由国家市场监督管理总局承担。反垄断执法机构的统一是完善我国反垄断执法体制非常重要的一步，今后需在此基础上进一步提高机构地位和增强权威性，以更好地提高执法效率、强化执法效果。
三是完善我国《反垄断法》的程序制度。反垄断执法程序制度是反垄断法律制度中不可缺少的组成部分。《反垄断法》第六章专门对涉嫌垄断行为的调查作出规定，并确立垄断案件调查的基本程序制度。另外，在《反垄断法》其他部分的制度中也有与调查程序直接相关的内容。由于《反垄断法》规定的程序规则相对简单，而程序规则与公正、效率等基本法律价值的实现直接相关，也涉及反垄断执法机构具体行政行为的合法性问题，因而需要对有关垄断案件调查的程序规则进一步细化。此前，我国已经出台了一些程序规则，但这些程序规则存在层级不高和相互不够协调的问题。这就需要通过修订相关法律规定来细化我国反垄断执法的程序规则，进一步加强执法决定程序的中立性和程序的参与性、公开性，确保反垄断执法机构在法治的基础上有效实施《反垄断法》。
(作者系上海交通大学特聘教授，竞争法律与政策研究中心主任，国务院反垄断委员会专家咨询组成员)
